政府绩效评估须立法液压拉床
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政府绩效评估须立法
政府绩效评估须立法2010-01-07 14:41:47 来源：法制日报分享到：随着我国行政体制改革的不断深化，政府绩效评估作为行政管理的一项制度创新，越来越受到各方的重视。党的十七大提出要推行政府绩效管理和行政问责制，建立科学合理的政府绩效评估的主要体系和机制。温家宝总理在政府工作报告中多次要求“推行政府绩效管理制度”。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》对推行政府绩效管理制度也作出了部署。
公开资料显示，全国已经有超过三分之一的省市进行了政府绩效评估和管理方面的探索，一些地方还引入了公民参与和第三方评估等全新模式。但从总体情况看，目前的政府绩效评估依然摆脱不了“自我评价”的天然缺陷。
中国政法大学政府法治研究院对政府绩效考核制度进行了为期两年的集中研究。近日，多方研究人士和政府官员齐聚一堂，对我国政府绩效管理的现状进行了深入探讨。令人耳目一新的是，无论是研究者还是实务工作者，皆达成了这样一个共识：政府绩效评估必须走法制化的道路，才能真正摆脱行政权力的羁绊。
通过立法设置政府绩效评估应当遵循的基本程序
★制订政府绩效评估计划；
★建立政府绩效评估组织；
★构建政府绩效评估指标；
★收集政府绩效评估信息；
★选择政府绩效评估的计量方法；
★撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和应用等。
政府绩效，又称“政绩”或公共绩效，在西方也称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共管理绩效”等，是政府及其他公共权力组织在依法对社会经济活动进行管理和服务中的效率、效果、效益和效能，也是政府在行使其职能、实施其意志过程中所体现的管理和服务能力。
岁末年初，“绩效考核”又成了各地各部门的“重头戏”。
“政府绩效考核”，说白了就是“评官评政”。一位地方官员向记者坦言，现在人们习惯把政绩考核比作“指挥棒”，选什么人、用什么人，政绩考核的作用不言而喻。而当前推行方针、政策的一个撒手锏，就是用好这个“指挥棒”。
在以往，“评官评政”看重的是单纯的经济增长。但如今，“考核官员政绩、评价政府绩效”，这两个政治生活中的关键环节正在悄然发生变化。
“现在我们的政府绩效考核评估，不仅要关注经济，还要关注民生；不仅要关注发展的速度，还要关注发展的质量和方式；不仅要关注经济社会的发展，还要考虑未来打基础立长远的考核；不仅要考核显绩，还要考核潜绩。”中国政法大学副校长、政府法治研究院院长马怀德说，“在新的形势下如何对政府的绩效进行科学有效的评估，并且据此来提高政府的效率，降低政府的成本，维护社会的稳定，维持吏治的清廉，是一项非常重大的任务。”
文山会海
凸显政府绩效管理观念落后
在互联网上利用搜索引擎搜索“会议数量”一词，可以发现如下新闻：
“某地2009年全市性会议数量比去年减少40%”；
“某地2009年各类会议的数量在2008年的基础上减少15%”；
“某地2009年以省政府名义召开的会议比2008年减少10%，并且规定3月、8月为无会月”；
……
长期以来，行政会议数量过多的现象被人们形容为“文山会海”，成为政府绩效管理弊端的集中体现。
中国政法大学法学院教授朗佩娟告诉记者，行政会议数量过多的表现有二：一是行政会议名目繁多，如动员会、表彰会、纪念会、现场会、座谈会、报告会等；二是行政会议场次过多。
据某省政府办公厅统计，当年该省政府下发通知召开的全省性会议就有111次，平均2.1个工作日一次。另据有关部门内部抽样调查，某些省、市、县领导干部每年大约有三分之一的时间泡在会海，甚至有专司赴会、开会的行政领导。
朗佩娟认为，除了会议过多外，行政会议还存在会期过长、规模过大、规格过高、成本过高、形式过于单一、内容过虚等问题。
一名县直部门一把手写文章表达其无奈心情，他写道：
“虽然近年来上级多次发文要求精简会议和文件，让大家从‘文山会海’中解脱出来，但这些措施只具‘短期效应’，没过多久，文山依旧，会海如故。
“会议更是如此。各部门每年年初的工作部署会、半年总结会、年终表彰会是必开的。县里开完，系统开，最后是部门开，这样一年下来，大大小小的工作会议不会少于300个，这在部门之间已成为一种时尚和攀比。
“一年下来，我自己参加的大小会议不下200个，多的时候甚至达到300多个。200多个工作日，平均下来一天至少要开一个会，有时同一时间要求参加的会议有三四个，而且必须一把手参加，简直被压得喘不过气来。实在分身无术，只能找人替开。”
郎佩娟认为，文山会海体现出了政府绩效管理观念的落后和法律的滞后。
“纵观我国行政会议存在的问题，大多与一些落后、陈腐、反科学的行政文化有关。例如，盲目追求行政会议的高规格就是一种官本位意识的影响，行政会议成本过高则说明会议主办方和与会者缺乏成本效益意识。”郎佩娟说。
郎佩娟提出一个关键问题：我国行政会议法制化、规范化程度还很欠缺，大到各级政府的全体会议、常务会议，小到各行政机关内部的财务会议、人事会议等，都缺少相关实体法和程序法规定。
天然缺陷
运动员裁判员集一身难服众
记者了解到，从数年前开始，有关部门就一直致力于推动绩效管理水平的提升，以压缩行政成本、提高政府工作效益，并获得了肯定和好评。但作为专业研究人员，中国政法大学政府法治研究院的林鸿潮还是从中发现了一个关键问题———无论是在制度层面还是非制度层面，“迄今为止，我国的政府绩效评估活动始终是在政府主导的评价体制下进行的”。
林鸿潮告诉记者，最典型的一种政府绩效评估方式是“政府绝对主导模式”。从上世纪90年代至今，各地各部门已形成了各具特点的内部绩效评估方式，如财政预算支出绩效评价、政府绩效审计、行政效能监察、机关效能建设等。
“这些形式各异的方式有一个共同特点，就是以被评价的上级机关或者同级政府中承担绩效评价职能的特定机关，如监察机关、审计机关等，作为评估主体，没有脱离政府内部评估的范畴。”林鸿潮认为，“政府绝对主导的评估体制，无论具有何种优势，都难以克服自我评价的天然缺陷，‘既当运动员，又当裁判员’的评估结果很难令人对评估结果的可靠性给予十足信任。有的时候，这种内部评估甚至可能沦为制造政绩的工具。”
另一种模式是“散发式的政府相对主导模式”。据林鸿潮介绍，吸收外部主体参与政府绩效评价的做法，始于1998年辽宁省沈阳市的“百万市民评议政府”活动。当年年底，沈阳市共发放调查问卷118万份，回收有效问卷116万份。根据统计测算，活动涉及近400万市民，涵盖了全市13个区(县、市)的245个街道(乡、镇)、4327个居(村)委会。
记者查阅资料发现，当年一家中央级媒体曾以《沈阳冒风险问一百万人：你对政府满意吗？》这样一个抓人眼球的标题，专门报道了此事。
继沈阳之后，据不完全统计，迄今为止已有上百个不同层次的地方政府开展了类似活动，活动范围遍及全国绝大多数省份，活动名称包括“万人评议政府”、“万人评价机关”、“市民评价政府”、“网上评价政府”等，参与人数从一万人到一百万人不等。
“在各地的竞相效仿中，这种散发式的外部评估活动出现了明显的‘运动化’倾向。”林鸿潮说，在个别地方，这种评估活动甚至成为地方领导个人意志的产物，在需要的时候发起，成为他们实现其他意图的工具。
在随后的发展中，“政府相对主导模式”逐步走向制度化。据介绍，2002年，江苏省南京市出台了《南京市市级机关作风评议方案》，规定此类活动每年开展一次。此后，方案经三次修改，在2004年改为《市级机关作风建设综合评价方案》。2004年年末，这项活动的范围又扩大到了江苏省一级机关。
林鸿潮认为，这种模式“初步实现了制度化和常态化”，但由于其主要依据仍然是地方政府自己颁布的行政规范性文件，其撤销、废止、修改的权力仍在地方手上，因此，仍然“没有脱离政府主导的范畴”。“在这种状况下，政府绩效评估的开展仍难免因党政领导的人事变动或注意力的转移而夭折的危险。”林鸿潮说。
摆脱羁绊
政府绩效评估须法制化
研究政府绩效考核制度的专家提出这样一个独特的观点：“当前在政府绩效评估中存在的种种问题充分说明，政府绩效评估必须走法制化的道路，才能真正摆脱行政权力的羁绊。”
“政府绩效的法制化确实是目前行政管理领域和法律界都应该高度关注的话题。”马怀德说。
中国人事科学研究院工资福利研究室主任、全国政府绩效管理研究会常务理事何凤秋认为，我国的政府绩效评估是近些年来随着政治体制改革的深入才逐步受到重视，因而相应的法律体系建设还很不够。在政府绩效评估立法上，评估内容法制化是一个重要内容，应该立足于政府的法定职能，将政府职能的履行、行政效率与效益的实现、行政问责纳入法制化轨道。
政府绩效评估法制化的另一个重要环节，就是评估程序的法制化。
“我国目前政府绩效评估重要缺陷之一，就是评估程序没有规范化，存在很大的随意性。”何凤秋说，政府的服务标准、服务流程和服务质量要充分反映公众的利益和意志要求，这同时也是对政府绩效进行评估的评价尺度。而目前一些地方存在的情况是：以“个人利益、部门利益的实现程度”作为评价尺度。
“因此，要解决评估程序非规范化问题，就要推动政府绩效评估立法。”何凤秋说。
对于这一提议，国务院法制办政府法制协调司副司长江陵认为，从目前情况看，“地方立法的时机较为成熟”。
中国政法大学法学院教授何兵也认为，“地方立法先行会好一点”。
事实上，在一些地方，地方立法已经破冰。据介绍，2009年10月1日开始实施的《哈尔滨市政府绩效管理条例》，就是我国首个政府绩效管理的地方性法规。这部法规建立了一个新的评估体系，从行政成本(投入)、工作实绩(产出)、社会效果三个角度综合评估各部门的效率、效能和效益。绩效评估的程序包含自我测评、指标考核、满意度测评、综合评估等环节，上级领导、同级部门、下级部门以及人大代表、政协委员、社会公众等，都可以在“满意度测评”环节为政府部门“举牌亮分”。
以公安系统的考核为例，过去公安机关年终考核指标多为全年抓捕网上通缉犯、侦破案件的数量，以致有的地方出现“小偷越抓越多”的怪现象。在新条例出台后，哈尔滨对公安机关的考核代之以“人均发案率”、“可防性案件发生数”和“群众安全感”等指标，避免了为超标而办案的现象。
值得一提的是，哈尔滨的地方立法引入了“第三方评估”。根据条例规定，绩效管理机构、政府及部门可以委托第三方机构开展绩效评估，而其他高等院校、科研机构、社会中介组织和普通市民等也可在未受委托的情况下独立开展对政府及部门的绩效评估。
江陵曾参与哈尔滨这部条例的立法工作。他表示，哈尔滨市政府所辖的部门和市县评估管理已经走向法制化，但从目前的情况来看，还要制定很多配套性的文件。此外，“投入产出怎么去做”，这一难点也有待研究。
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